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行政强制法出台治“乱”治“软” 23年博弈暂告收官_资讯频道_凤凰网  

2011-07-26 09:26:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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行政强制法出台治“乱”治“软” 23年博弈暂告收官

2011年07月25日 07:27
来源:凤凰周刊 作者:张弛

行政强制法出台治“乱”治“软” 23年博弈暂告收官_资讯频道_凤凰网 - 半忙半闲 - lixingming.4904 的博客

图片来源:凤凰周刊

草拟23年,历经三届人大常委会12年5次审查的《行政强制法》,今年6月30日,终于在十一届全国人大常委会第21次会议上高票通过,自2012年1月1日起实施。

舆论普遍认为,作为一部给行政机关立规矩的法律,《行政强制法》除严格规范行政强制措施的“设定权”外,对于程序的规定,更是一大亮点。

行政强制执法明确10步骤:1、实施前须向行政机关负责人报告并经批准;2、由两名以上行政执法人员实施;3、出示执法身份证件;4、通知当事人到场;5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;6、听取当事人的陈述和申辩;7、制作现场笔录;8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;9、当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;10、法律、法规规定的其他程序。

《行政强制法》还规定了强制执行不能停水、停电,不能搞夜间突袭,限制人身自由不得超期限。这些规定被媒体和学者普遍评价为“比较人性化”。

国务院从1988年开始起草《行政强制执行条例》,全国人大从1999年开始起草《行政强制法》。该法律草案分别于2005年12月、2007年10月、2009年8月和2011年4月四次接受审议。

《行政强制法》在最初的起草阶段,就被人误解。有人认为,行政机关的权力够大了,为什么还要立一个《行政强制法》去加强他们的权力呢?几次审议过程中都有人提意见。

中国政法大学教授马怀德说:“这是一种误读,《行政强制法》不是要增强、扩大行政机关的强制权力,而是要规范和限制行政机关的权力。就是要给行政机关强制设定很多框框,要求行政机关在采取行政强制行为时必须明确,在原则上把握什么,程序上如何控制,最后有效的救济制度是什么。就像开渠引水一样,要让水平静地流淌,必须给它渠道,否则它就会乱流。”

《行政强制法》之所以延宕20多年才出台,原因就在于执法部门利益和公民权利难以统一。

全国人大法工委副主任信春鹰解释强制法的作用是治“乱”和治“软”。一方面,“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益;另一方面行政机关的强制手段不足,执法不力,对有些违法行为不能有效制止。从自身利益出发,行政机关更关注治“软”,而公民更关注治“乱”。

全国人大常委会法制工作委员会的统计数据显示,大陆法律、法规、规章中规定的行政强制措施有260多种,其中由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。

根据2005年对北京、重庆、湖南、陕西、广西和深圳六个地方的现行地方性法规的调查,设定对财产的行政强制方式就有:查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁、强行销毁、强制销毁、强制销号等30种。

参与起草和前两次审议的行政法学专家应松年说:“规范行政强制的行为,是《行政强制法》的核心意义。”因此,在这项法律的制定过程中,能够明显感受到来自行政机关的压力。

争议最大的,莫过于行政强制措施的设定权之争。

2009年6月,一些法学家,与公安、建设、规划等部门代表聚集在京郊,讨论第三稿。据应松年回忆:学者和学术机构强调的是防止行政强制权力过“滥”过“乱”,要求严格按照法定程序来执行,反对片面追求效率。

而公安部方面提出,二审稿中行政强制的对象仅仅限于人身和财产,范围太窄,无法将强进住宅、强行驱散、强制带离等强制措施包括进来。

国家工商总局则提出,应该赋予工商行政机关在查处传销时可以冻结账户的权力。

农业部、新闻出版总署提出,如果检查、调查和查询必须有法律、行政法规的依据,可能会导致行政机关对大量违法行为无法查处,建议对法律依据适当放宽。

地方代表认为,必须给地方法规设定行政强制的权力,如果地方法规没有任何“牙齿”,地方上的公共治理将无法有效进行。

应松年则倾向于最好不授予地方性法规设定行政强制的权力。根据三审稿的规定,地方只有查封和扣押两项行政强制措施的设定权。

在《行政强制法》缺失的情况下,现实中存在行政强制“设定乱”。一些行政机关自己规定,遇到什么情况就可以采取查封扣押的措施。什么情况下你不执行,我自己就要来执行。 

应松年说:“过去没有法律规定,难免出现这些问题。但从法理上说,不能自己定规矩自己执行,严格意义上,这些必须由法律作出规定。”

目前,中国的强制执行体制也是一种双轨制:原则上由行政机关申请法院去执行;如果法律允许行政机关自己执行的,就由行政机关自己执行。

学者认为,这种体制导致两个问题。行政机关既当裁判又当打手,很容易损害当事人的利益;申请法院执行的,让法院这个本应居中裁判的机构冲在第一线,有违司法本质和形象,法院系统也不堪重负。

按照最高法院提供的思路,应该是法院来审查,行政机关来执行,执行过程由法院来监督。但这个方案没有被最后出台的《行政强制法》所采纳。一些专家认为,执行体制是这部法律唯一没有解决的问题。

在行政法学学者杨伟东教授看来,除赋予城管、执法大队实施行政强制措施的权力,将强制拆迁重新划归行政机关依法执行而非法院执行,体现了立法者对“行政权力的让步”。“立法者的目的可能想通过这种让步获得‘最大公约数’,从而保证该法律尽快通过。”

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